文物所有权与经营权分离应当停止

我国文物与遗址已成为最具吸引力的旅游资源。为了发展旅游经济，一些地方政府搬用我国在国有企业改革中实行的“所有权与经营权分离”的原则，将文物资产转让给各种新近组建的旅游公司经营，这种文物“所有权与经营权分离”，在理论上是错误的，是与国际上（尤其是发达国家）发展文物旅游业的成熟经验背道而驰的，在实践上已造成相当大的负面影响。这种做法应当立即停止。

两权分离混淆了文物资产与一般经济资产的不同性质。文物首先是文化资源，同时也具有一定的经济功能。因此，围绕文物所做的工作应是事业型管理（其中包括相当一部分与经济有关的文物产业活动），而不应像对待工厂、矿山那样纯粹地进行经济经营。因此，在文物系统中应是所有权与管理权的统一（“经营权”包括在“管理权”中），而非其它。所谓的“所有权与经营权分离”，实则是以“经营权”取代“管理权”，以“经营”来主导文物事业的发展，这是对文物事业性质的曲解与误导。

以“经营权”取代“管理权”，强调“经营权”的“分离”，从而使文物资产脱离文物管理部门和相关机构而去，最终使国有文物以“经营权”方式落入旅游公司手中。值得注意的是，这种经营权转让基本是地方政府行政干预的结果，并没有具有法律效果的契约文件。这样，国家主管文物事业的行政机构被架空，那些具体从事文物管理的机构（如博物馆等）则成为旅游公司的附庸。这些都直接有违于《文物保护法》第三条（“国家文化行政部门主管全国文物”），有违于《文物保护实施细则》第三条（“主管全国文物工作的国家文化行政管理部门，是指国家文物局。国家文物局对全国的文物保护工作依法实施管理、监督与指导”）。它将瓦解我国文物事业的体制保障与制度保障。

面对全球迅速增长的旅游需求，欧美等发达国家的文物管理体制改革也在进行。它们的改革是将“教育”置于文化遗产功能的首要和核心地位，通过向社会提供广义的教育功能（如观赏、参与、体验等），以吸引来访者并满足游客需求；在文物单位内部，建立服务于社会的“传播”（Communication）机制，并进行相应的机构和制度改革，以稳定与扩大各种观众群，以获取更多的社会资助与经营收益。很明显，这些改革都是在文物管理系统内部进行的，根本不存以“经营”取代“管理”的问题，更不存在“所有权与经营权分离”的问题。发达国家的上述改革，丝毫不削弱文物作为一种文化事业的功能和性质，而是进一步强化与丰富了这种功能。另外，这些改革对当地的经济贡献，主要不在于文物机构本身的经济收入，而是在于它们为当地引来的大量游客的各种消费。

“所有权与经营分离”这一做法在旅游经济学上也是错误的。错误之一是，相当多的地方政府将旅游经济等同于门票收入，从而认为掌握了经营权就掌握了旅游经济。然而，一个现代的成熟的旅游经济是由多门类构成的，一般可概括为吃、住、行、游、购、娱乐、疗养、通讯、金融服务等等。门票在旅游业产值中所占的比例很少，因此，仅仅着眼于门票收入，是办不好旅游经济的。

错误之二是，相当多的地方政府认为，旅游机构（公司）不只是为旅客提供导游性或是中介性服务，而且要直接控制对旅游资源（如文物古迹、风景名胜区、自然保护区等）的管理。这是对旅游机构功能的错误定位。旅游机构应为游客提供中介性服务，它不必要也不可能从事旅游资源的直接经营。一个旅行社可以组织购物旅游，但不必自办商场；可以组织高科技旅游，但不必自办科研基地；可以组织农业观光旅游，但不必自办农场；可以组织国外旅游，但不必直接管理哪个国家。

错误之三是，它使旅游公司可以对公益性旅游资源（如文化遗址、风景名胜区等）进行垄断性经营。这种对公益性旅游资源的垄断，既压制了同行业中的正常竞争，又伤害了广大消费者的合理、合法权益。这种垄断最终将伤害整个地方经济。

因此，我国政府应当高度重视地方政府在文物管理问题上实行“所有权与经营权分离”的破坏性影响，应当立即停止这一做法。对于已实行“所有权与经营权分离”的单位，主管文物部门应当与经营者重新制订符合特许经营规则的商业性契约文件。

为了促进我国旅游业的发展，同时又不使旅游管理误入歧途，建议在国务院重建跨部门的“旅游委员会”。